刘志伟 | 中央与地方互动性“试验”改革及其法治转向

中央与地方互动性“试验”改革及其法治转向

本文全文刊载于《法律与政治科学》2021年第2辑，第51-70页。为方便读者阅读，本文省略了原文注释。

作者：刘志伟，法学博士，西南政法大学经济法学院副教授，西南政法大学金融创新与法制研究中心研究员。

刘志伟

（图片源自西南政法大学经济法学院官网）

【摘 要】为了推进经济金融等重大领域改革的有序进行，中国在渐进式的改革中采用的是“试验性”的改革思维。无论是地方政府自生自发的先行先试，还是中央指导下地方政府的政策创新，渐进改革过程中地方政府“先行先试”的改革实践都离不开中央“推动力”和地方政府“竞争力”的共同作用。改革初期，只要地方政府政策创新符合国家的大政方针政策，试验主体可以自主进行政策创新试验，而未必获得中央的明示性认可或者批准。中央之所以对地方政府的政策创新行为给予如此地包容，究其根本原因在于中央期冀通过地方政府的先行先试改革试验来寻找国家重大领域改革的突破口，并为改革的全面铺开积累必要的经验知识。然而，随着经验的积累、改革的深入和法制体系的日臻完善，“央地”互动性“试验”改革亟需从既往的政策性“试验”向法治性“试验”转变，以将中国经济金融等重大领域改革纳入法治化的发展轨道。

【关键词】先行先试；政策创新；央地互动；试验逻辑

目    录

一、中国渐进式改革中的“试验”思维

（一）中国为什么选择渐进式“试验”改革路径

（二）在中国“试验”改革中中央与地方的互动

二、中央对地方“先行先试”改革的宽容

（一）对地方“先行先试”中政策创新举措的宽容

（二）对地方“先行先试”中政策创新结果的宽容

三、“试验”改革中地方的“先行先试”

（一）地方在“试验”改革中的重要角色

（二）改革的“试验”主体为什么主要是地方

（三）地方在“试验”改革中角色的微妙变化

四、中央与地方互动性“试验”改革的法治化转型

（一）“暂调（停）适用法律”的特别授权

（二）非抵触性地方性法规的“先行先试”

新时代中国经济金融等重大领域的改革已经进入“深水区”，改革新路径的探寻离不开理论的指引，更需要历史经验的总结。改革开放以来，中国的经济体制改革采取的是循序渐进式的制度变迁之路，即采用“试验”的方式进行改革创新试验，如果成功则逐步推向其他区域或者全国，如果失败则停止试点或者选择替代性改革试验方案继续试点直至试点成功。在发展型或竞争型地方政府的中国语境下，各级地方政府积极扮演或者非常乐意成为“先行先试”的政策创新角色，因为此举可为地方政府博取经济发展的先机，甚至还有可能代行本应由中央政府享有的职权或者自主赋权越位行使本应属于中央政府的职权。在“先行先试”的政策创新中，地方政府所实施的职权“越位”行为既可能是对中央主动授权的扭曲性扩张解释，也有可能是地方政府利用自身固有职权而对中央职权的侵蚀，但中央对地方政府的职权“越位”行为给予了极大的包容。值得注意的是，中央之所以对地方政府的职权“越位”行为给予如此大的容忍或默许，究其根本原因在于中央期冀通过地方政府的职权“越位”行为来寻找国家经济金融等重大领域体制改革的突破口，并为改革的全面铺开积累必要的经验知识，继而保证改革的有效持续推进。然而，需要进一步申明的是，随着经济金融等重大领域改革的深入、经验的积累和法制体系的日臻完善，“央地”互动性“试验”改革亟需从既往的政策性“试验”向法治化“试验”转变，以便将新时代中国经济金融等重大领域的深化改革纳入全面“依法治国”的时代诉求和发展轨道中。

一、中国渐进式改革中的“试验”思维

任何领域的改革创新必然会涉及到对旧有制度的调整与革新，而制度调整与革新可以变革或调整的速度为标准划分为渐进式和激进式制度变迁两种类型，以变革或调整的动力为标准划分为需求型或供给型制度变迁，等等。值得注意的是，尽管制度变迁方式的选择可以由政治家或者特定领域的专家学者进行决定，但制度变迁的最优方案还是由与之相关联的客观性因素决定的。在经济金融等重大领域的体制改革中，受社会主义意识形态、市场经济理论认知、集体主义思维定势、多元力量博弈、传统路径依赖、改革实施成本等多重因素的影响，中国最终还是选择了“以‘摸着石头过河’的哲学为指导,采取了以‘增量改革’、‘双轨制过渡’、‘边际改进’、‘试验推广’等为特征的渐进式改革”路径。

（一）中国为什么选择渐进式“试验”改革路径

中国之所以采用遵循渐进式的“试验性”改革逻辑，原因在于国家经济金融等重大领域的体制改革均是“牵一发而动全身”，其涉及领域之广、事物之多、对象之复杂都是难以为人类有限的知识与理性所能考虑周全的，并且任何细微因素或细小环节考虑的过失都会导致整个改革的失败，甚至还会酿成不可想象的恶果。是故，人类认知能力的有限性与经济金融等重大领域体制改革本身的复杂性决定了制度的改革创新必须允许试验，并且只有允许试验才能为改革的自我矫正留下足够的完善空间，才能从实践中积累必要的理论知识和总结出市场化改革经验，继而探索出适合中国的由计划经济体制向市场经济体制演变的有效路径。事实上，中国渐进式改革路径的选择与适用正是在“试验性”改革思维的指导下予以完成的，或者说是中国任何重大领域的渐进式改革均具有明显的“试验性”特征。

从中国经济发展方式的变迁与革新来看，从计划经济向市场经济或者是从集权经济向分权经济的转变过程中，需要对既有的货币政策、财政政策、价格形成、企业经营等宏观和微观经济领域的系列性经济要素进行改革以适应市场化的经济活动。然而，经济金融等重大领域事物本身的复杂性、关联性与经济体制改革设计者认知能力的有限性之间的矛盾难免会导致改革路径偏离事务的本质而产生或多或少、或大或小的扭曲与偏失，并且大量失误的发生具有不可避免的客观特征。如果在构建理性主义的指引下采用激进式的全局改革路径，经济金融体制改革的全面性、激进性、快速变换性等特征将难以为决策或执行失误的及时修正、改革方案的合理调整留有充足的空间和余地，事实上这极有可能导致改革持续性的丧失，甚至可能导致经济金融等重大领域的改革最终以失败告终。

上海浦东新区

（图片源自百度）

然而，在演进理性主义指引下的渐进式改革路径，则主张通过小规模或局部试验的“试验性”改革机制来验证改革方案是否有效，如果有效则可为改革的全面推进提供实践上的经验或者是直接进行全面推广，如若失败则可从中汲取教训或者从中找出失败的原因并及时对现行试点改革方案进行修正，此举可在一定程度上避免国家整体层面改革危机的发生。无论试点改革方案最终被证实还是被证伪，渐进性改革中“试验”机制均可以为改革方案的最终选择以及大规模的推行提供实践上的指引，或者为接下来的改革提供失败的教训。从将改革经验上升到理论成果来看，即表现为“证实理论可以为其进一步推广提供客观依据，为普遍地大规模地实践提供佐证；证伪理论可以避免大规模盲目实践所造成的损失，同时为修正理论提供经验材料”。

（二）在中国“试验”改革中中央与地方的互动

中国渐进式改革中“试验性”的改革思维主要涵括了两个层面的内容：一方面是对中国渐进式改革中作为最重要试验主体的地方政府进行有效激励与约束，即鼓励地方政府进行大胆地试验、积极进行政策创新的改革试验，同时又将地方政府的政策创新行为控制在一定的限度之内，以维护中央权威、社会稳定和国家法治的统一；另一方面中央为了激励地方政府进行政策创新试验，对地方政府的政策创新措施、地方政府政策创新的失败给予一定的包容，当然包容还是以中央权威、社会稳定和国家法治的统一为底线，并且国家法治的统一具有一定的软约束的特征。事实上，中央在渐进式改革逻辑的指导下，对地方政府的行为给予了最大的默许与宽容，也积极鼓励和支持地方政府进行多元化的政策创新，只要地方政府不违背中央的政策底线——即使未经获准的政策创新也可因政策创新的成功而不被制止，甚至还可能进行事后的追认和广泛推行。总之，中国渐进式改革中“试验性”的改革思维是，只要作为最重要试验主体的地方政府之政策创新符合国家的大政方针政策，地方政府便可以自主进行政策创新试验，而未必必须获得中央的明示性的认可或者批准。中央之所以对地方政府的政策创新行为给予如此地包容，究其根本原因在于中央期冀通过地方政府的先行先试改革试验来寻找国家重大领域改革的突破口，并为改革的全面铺开积累必要的经验知识。然而，随着经验的积累、改革的深入和法制体系的日臻完善，中央与地方互动性的“试验”改革亟需从既往的政策性“试验”向法治性“试验”转变，以将中国经济金融等重大领域改革纳入法治化的发展轨道。

二、中央对地方“先行先试”改革的宽容

无论是地方政府自生自发的“先行先试”，还是中央指导下地方政府的政策创新，渐进改革过程中地方政府“先行先试”的改革实践都离不开中央“推动力”和地方政府“竞争力”的共同作用。中央的直接推动或者间接追认均是为了获得制度改革的优选方案，而地方政府“先行先试”的改革实践则可为国家制度改革的顶层设计积累实践经验，其中，“中央政府推动力度强弱的不等、地方政府竞争程度的不一”直接会影响到地方政府在中国“试验性”的渐进式改革中政策创新功能的有效实现。“渐进性改革的‘试验性’逻辑，决定了中央政府必须充分发挥地方政府在体制改革中的主动性和创造性，在推进全局性改革之前，先由地方政府直接或间接引导局部性的改革试验。而这样做的前提，不仅要充分赋予地方政府某些特殊的自主权，而且必须对地方政府在改革实验中扩张其自主性的冲动保持必要的宽容。”值得注意的是，中央对地方政府“先行先试”的宽容不仅涵括了中央对地方政府政策创新改革举措的宽容，还应当包括中央对地方政府政策创新改革失败的宽容。中央唯有从改革举措和改革结果这两个层面对地方政府“先行先试”的改革创新给予一定程度的宽容，才能有效地激励地方政府积极主动地去进行政策创新的改革实践，并未为未来中央全局性体制改革的全面推行积累必要的实践经验。

邓小平1984年为深圳经济特区题词

（图片源自百度）

（一）对地方“先行先试”中政策创新举措的宽容

从中央对地方政府“先行先试”中政策创新改革举措的宽容来看，中央要赋予地方政府一定的自主权限，并且允许地方政府利用其享有的自主权限在政策的边缘或真空地带进行政策的创新性改革。人类认知能力的有限性与客观事物复杂性之间的矛盾决定了中央难以对所有领域的改革创新制定明确细致的改革方案，而只能对制度改革的目标、方向、原则等基本问题进行框架性的规定，此时具体改革方案的寻找或指定则不得不依靠地方政府的“先行先试”来完成。尤其是那些急需进行改革但尚未寻得有效改革思路的重大问题或重点领域，通过小规模或局部“先行先试”的试验性改革机制来验证试点改革方案是否有效，如果有效则可为改革的全面推进提供实践上的经验或者是直接进行全面推广，如若失败则可从中汲取教训或者从中找出失败的原因并及时对现行试点改革方案进行修正，此举可在一定程度上避免国家整体层面改革危机的发生。由此可知，中央对地方政府“先行先试”中政策创新改革举措的宽容，是为了激励地方政府在其辖区内积极主动的进行政策改革创新，以为国家全局性的体制改革的全面铺开积累实践经验。当然，中央之所以愿意通过宽容地方政府“先行先试”来寻找重大领域体制改革的突破口，是因为不同层级、不同区域地方政府的“先行先试”在自主权的范围内自主编制适合本地区的体制改革方案，这可为中央未来体制改革的全面施行提供多元化的选择方案，并能够实现体制改革方案的比较性选优，此其一；二是地方政府“先行先试”的试验性机制可以在改革方案出现问题或错误时及时进行纠正，并将改革的风险限定在可控的范围之内。

（图片源自百度）

（二）对地方“先行先试”中政策创新结果的宽容

从中央对地方政府“先行先试”中政策创新改革结果的宽容来看，中央要对地方政府及其官员的改革结果，尤其是失败的结果提供特定的“安全港”。中央虽然愿意通过对地方政府“先行先试”中的政策创新改革举措给予宽容的方式来满足其获得重大领域良好体制改革方案的需求，但正如中央所担心的那样——改革是有成本和风险的。地方政府的改革创新对于地方政府及其官员来说也存在一定成本和风险，当改革创新的风险和收益不成正比的时候，地方政府及其官员便不会积极主动地去进行政策的改革创新，此时中央期冀通过地方政府“先行先试”的政策创新来对体制改革方案进行试验的目标将会落空。换言之，地方政府“先行先试”政策改革的成功能够成为保证其在地方政府之间的竞争之中获得胜出，甚至还有可能获得额外政治或经济回报。然而，并不是所有的地方政府“先行先试”政策创新改革试验都会获得成功，“先行先试”政策改革的失败将会导致地方政府自身来承担由改革所带来的风险和成本，尤其是负责改革创新的地方政府官员极有可能会成为“先行先试”政策改革创新实践风险的最终承担者。地方政府及其官员也是理性的“经济人”，他们在进行政策改革创新的时候必然也会对改革所带来的成本和收益进行比较衡量，当改革收益大于风险或风险大于收益的时候，他们便失去了进行政策改革创新的动力。显见，作为中国渐进式改革主要试验主体的地方政府，如果其丧失了“先行先试”政策改革创新的动力，国家层面全局性的体制改革则会出现停滞。是故，为了保证地方政府“先行先试”的政策创新改革成为国家获取渐进式改革优良方案“排头兵”，中央应在制度层面对地方政府“先行先试”中的政策创新失败给予必要的宽容，明确地方政府“先行先试”中“政策创新可以失败的情形、时间跨度和影响规模，在规定的范围内允许失败，超出规定的范围和影响规模才受到处罚”。

三、“试验”改革中地方的“先行先试”

如上所述，制度改革者的有限理性与减少或避免改革转型中风险或不确定性的发生，共同要求中国市场经济金融体制改革不得不选择渐进式的改革路径，同时渐进式的改革路径则决定了改革的方式必须采用“先试点、后推广”的改革方式，此即渐进式改革中“试验性”的改革思维，其中，地方政府在“试验性”改革中扮演了十分重要的角色。

（一）地方在“试验”改革中的重要角色

中国渐进式改革中“试验性”的改革思维主要是从如下两个维度得以有效实现的：其一是通过中央政策推进实施的专项性“先行先试”路径，比如全国金融机构体制的改革，是先从属于国有银行中的中国银行、建设银行进行股份制的试点，而后将试点拓展到工商银行、农业银行，最终将试点经验应用于城市商业银行、农村信用社等中小金融机构的改革之中。另一个是带有较强地方性特征的通过地方政府“先行先试”政策创新来完成的试点，其典型表现为中国经济金融等领域中的地方政府改革创新与试验，从安徽省凤阳县小岗村的土地承包经营到广东省集体土地产权流转，再到四川遂宁市乡镇行政领导的直选等等，无一不是始发于地方政府主动的“先行先试”改革或地方政府对基层民众“先行先试”改革实践的维护与确认；同时，地方政府的“先行先试”还有可能是在中央授权下进行的，近些年兴起金融改革试验区即是典型表现。

（图片源自百度）

从地方政府在中国渐进式改革的“试验性”逻辑有效实现的具体功能来看，地方政府又在政策创新改革的“先行先试”中扮演了三种不同的角色：第一是借助自己的固有职权以“第一行动集团”的身份主动进行改革创新，此种情形在改革的早期实践中尤为明显，如广东省集体土地产权流转的兴起；第二是在中央政府的授权范围内以代理者的身份进行改革创新试验，此种情形主要体现在中央批准的经济特区、综合配套改革试验区等各种特区的建设中；第三是以“第二行动集团”的身份对微观制度主体的创新活动予以维护和确认，这主要体现在乡镇企业的兴起之中。质言之，地方政府在中国渐进式的政策创新改革中扮演了至关重要的角色，并且渐进式改革中经济金融等重大领域的政策创新大部分都是通过地方政府的“先行先试”来完成的。进一步讲，地方政府“先行先试”政策创新改革的动力，主要是源于中央通过行政分权改革赋予地方政府较大的经济管理自主权，外加中央以经济建设为中心为政策指向、财政分权、政绩考核等等多种因素的影响。更为重要的是，中央对地方自主权的授予是采用政策性分权而非法律性分权的方式，此举为地方政府自主权的扩张和改革创新的程度、范围提供了较大的弹性空间。

（二）改革的“试验”主体为什么主要是地方

中国渐进式改革中的“试验”主体为什么选择了地方政府而不是微观的市场主体呢？从根本上讲，为了保证经济体制改革的渐进性稳定推进，既要积极的激发微观市场主体的活力，同时又要将微观市场主体的行为及其所生后果合理有效的置于中央权力运行的可控制范围之内，即是需要选择一个中央权力控制与微观市场主体活力获得激发的沟通协调者，而此一沟通协调者必须具有上可通中央权力，下可接微观市场主体实践的特定资格或能力，而有资格或有能力扮演好这一角色的沟通协调者唯有地方政府。地方政府又为什么具有此种沟通协调的资格或能力呢？其具体原因在于地方政府既扮演中央政府在地方上的代理人的角色，同时又是辖区基层微观主体利益的代言人，此种角色或功能可以保证中央权力主体与基层微观主体之间信息的有效传递与互联互动，另外中央的“放权让利”使得地方政府具有了相对独立的利益结构，并形成了能够与中央权力主体进行利益博弈的谈判能力，这最终促成了地方政府中间扩散型的制度变迁方式能够打破中央“自上而下”供给主导型制度变迁方式中的“诺思悖论”和基层民众“自下而上”诱致性制度变迁方式中市场准入的双重障碍。

除此之外，地方政府被选择为“先行先试”政策创新的主体还源于国家对权威体制和有效治理的需求，在渐进式改革的逻辑下要求中央政府的“放权让利”来解决经济发展的问题，而国家对社会稳定的要求则强调中央对改革创新的有效控制和约束。虽然微观市场主体的“放活”更有助于经济的发展和创新，但中央权力难以或者合法有效地直接对市场化的微观主体进行直接性的干预，此种情形下地方政府则可以成为中央有效激励和控制的适当对象。细言之，中央可以对地方政府采用激励性的控制机制，一方面通过财政、政治上的晋升来激励地方政府及其官员采用“先行先试”的政策创新来推动国民经济的发展，并为全局性体制度改革寻找合适的制度改革方案；同时，中央又以政治晋升为载体采用层层目标考核式的压力型体制对地方政府及其官员施加压力。总之，渐进式改革中“先行先试”政策创新的主体之所以选择地方政府，主要是对市场化实现客观规律的遵循和满足中央权威体制与有效治理的主观诉求。

（三）地方在“试验”改革中角色的微妙变化

随着改革的逐步深化，地方政府在渐进式改革中的政策创新角色或功能正在悄然发生着些许微妙的变化。改革初期“几乎所有意义重大的改革举措——也即制度创新——都是首先由地方政府提出并试验的”，但随着改革向深化迈进，地方政府在“先行先试”改革创新中的角色已经从以往主要是由基层民众、地方政府自下而上始发，而中央事后追认的改革创新逐步向地方政府改革创新试验由中央事前选择、指定特定的地方政府进行“先行先试”的政策创新转变。地方政府“先行先试”改革创新角色之所以会发生微妙的转变，究其根本原因在于：在改革创新初期，地方政府“先行先试”的改革创新主要是受意识形态和法律的双重约束，并且法律是软约束而意识形态是硬约束，地方改革创新只要不违背意识形态的约束即可获得巨大的改革创新空间而不用考虑法律的具体性限制。然而，随着意识形态的逐步解放和法治国建设中法律体系的逐渐完善，意识形态的约束作用虽逐步降低，但法律体系逐步从不完善走向完善则为地方政府主动性的改革创新带来了巨大的障碍。地方政府只要试图进行主动性的改革创新都不可避免的会触碰法律的底线，法律上的限制严重压缩了地方政府主动进行改革创新的空间。中国经济金融等重大领域的改革尚未完成，而地方政府主动性的改革创新又面临着法律层面的障碍，此时中央则不得不通过事前选择、指定特定的地方政府进行“先行先试”的政策创新试验。

油画《1978年11月24日夜·小岗》

安徽省凤阳县小岗村分地包产到户

（图片源自百度）

然而，有一点不容置疑的是，不论地方政府在“先行先试”政策创新中的角色发生了何种微妙的改变，改革开放以来地方政府为国家经济金融等重大领域改革创新的有序推行、改革制度的有效试验等发挥了至关重要的作用，并且未来深化改革推进阶段的改革创新仍旧离不开地方政府“先行先试”的政策创新试验。具体来讲，在新一轮的经济金融等重大领域的体制改革中，地方政府“先行先试”的政策创新试验仍然具有十分重要“试验”功能。具体如，在新一轮金融改革中，中央政府已经批准了温州市金融综合改革试验区（以民间金融、地方金融改革为核心主题）、广东珠三角金融改革创新综合试验区（以城市、农村和城乡统筹发展金融改革为核心主题）、福建省泉州市金融服务实体经济综合改革试验区（以金融服务实体经济为核心主题）、云南沿边金融改革综合试验区（以跨境金融、沿边金融、地方金融改革为核心主题）、青岛财富管理金融综合改革试验区（以财富管理核心为主题）等五个金融综合改革试验区，并分别在不同的综合改革试验区对不同的金融改革内容进行“先行先试”的改革试验。值得注意的是，五个金融综合改革试验区都是以行政区划为单位，由地方政府在国家的授权范围内进行“先行先试”的改革试验，并且由地方政府扮演金融改革主要推进者的角色。此外，自2005年开始的上海浦东新区、天津滨海新区等10个“综合配套改革试验区”的试点到上海、广东、福建、天津等“自由贸易试验区”的建设等等，也无一不证明地方政府在中国“试验性”的渐进式改革中仍然扮演着不可替代的角色。

四、中央与地方互动性“试验”改革的法治化转型

中国四十余年的改革开放，已经使经济金融等重大领域的改革开始触及最深层次的、最核心的要素市场问题，并且随着中国社会主义法治体系的确立与更加完善，地方在经济金融等重要领域的“先行先试”改革也越来越受到法律上的更多限制或者说几乎丧失了完全自主性的“先行先试”改革空间。具体原因在于：从《宪法》《立法法》等法律规定来看，经济金融等重大领域改革的核心问题更多属于中央的专项事权，地方根本没有权限通过“先行先试”来探寻改革路径，除非得到全国人民代表大会及其常务委员会特别授权，此其一；二是包括《商业银行法》《土地管理法》在内的经济金融领域基本法律已经相对完善、经济金融管理权力在纵向与横向层面的划分也相对明确，并且地方政府经常性的被排斥于法律规范制定和重要经济金融管理权力行使的范围之外。政策，尤其是地方性政策已经没有了“先行先试”的法律空间，除非是为了执行而细化法律规定或者是针对新情况而创新制定地方性法规。因此，未来“央地”互动性“试验”改革的深入推进，亟需从传统的政策性“试验”向“试验”的法治化转变，并且“央地”互动性“试验”方式的转变主要体现在如下两个方面：全国人民代表大会及其常务委员会特别授权地方暂调（停）适用现行法律的部分条文和在法律允许的限度范围内授权地方通过制定非抵触性地方性法规的方式进行“先行先试”改革。

（一）“暂调（停）适用法律”的特别授权

“暂调（停）适用法律”可谓是中央与地方互动性“试验”改革中，中央权力机关所采取的一项创新性改革举措，其充分体现我国中央权力机关充分运用立法智慧为新时代经济金融等重大领域改革提供法律空间的努力，并将作为扮演“先行先试”改革重要角色的地方纳入了法治化的发展轨道。 从制度规范的设置来看，2015年新修订的《立法法》第13条之规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定”，即是“暂调（停）适用法律”理念的在立法上的具体贯彻实施。

李善民主编：《中国自由贸易试验区发展蓝皮书》

中山大学出版社，2017年版

（图片源自豆瓣）

值得注意的是，《立法法》有关“暂调（停）适用法律”之规定实乃对中央权力机关为保障经济金融等重大领域改革依法进行而自主“先行先试”创新实践的经验总结。之所以如此言说，究其根本在于2015年《立法法》尚未修改之前，旧《立法法》并没有对“暂调（停）适用法律”进行规定，但全国全国人民代表大会及其常务委员会已经根据经济金融等领域重大改革的切实需要，“先行先试”的对“暂调（停）适用法律”进行了实践上的“试验性”尝试。最为典型的实例即是，2013年8月30日第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议并通过了国务院关于提请审议《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》的议案，并决定对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整和停止《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》中有关行政审批规定之适用。

于2015年新修订《立法法》发布之后，在经济金融领域“暂调（停）适用法律”最为典型的实践即是，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议并通过了《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》，也就是将在上海、深圳证券交易所上市交易股票之公开发行的规定，由现行《证券法》所规定的“核准制”调整为适用“注册制”。更为有意义的是，2018年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议审议并通过了《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定期限的决定》。

钟业昌主编：《中国（海南）自由贸易试验区发展报告（2019）》

社会科学文献出版社，2019年版

（图片源自豆瓣）

事实上，中央权力机关“暂调（停）适用法律”之特别授权改革举措的采用，改变了在既往改革中，地方政府“先行先试”改革单纯是建立在党中央、国务院的经济金融等重大领域改革政策的指引基础上的局面。同时，也改变了地方在改革初期的经济金融等重大领域的改革试验中，即使有违当时经济金融法律的基本规定，只要是在政治硬约束的框架之下，并且取得了试验上的良好效果或巨大成功，中央通常也会对地方在经济金融等重大领域的“先行先试”改革给予最大程度包容局面。值得注意的是，现在经济金融领域的重大改革已经进入“深水区”、相关法律也已经相对完善，并且正在落实全面“依法治国”的时代诉求，因而新时代中央与地方互动性的“试验”改革，地方的“先行先试”需要在法律的制度框架之下展开，并且中央对地方改革的包容也只能是法律限度范围内的包容，即中央与地方互动性的“试验”改革须由“政策性”向“法治性”转变。

（二）非抵触性地方性法规的“先行先试”

中央与地方互动性“试验”改革法治化转向的另一路径即是通过地方权力机关制定非抵触性地方性法规的方式予以实现。作为改革开放来经济金融等重大领域改革的核心推动力量，地方进行“先行先试”改革与中央对接的方式或者是改革的空间主要依托于党中央、国务院的经济金融政策，并且其对党中央、国务院政策的落实也是主要是通过政策的方式予以实现。值得注意的是，以政策推动“先行先试”的改革在改革初期通常不会面临法律上的障碍，但当改革进入攻坚阶段或者“深水区”，经济金融等重大领域基本法律的完善已经逼迫地方不得不采取法治化的方式来推进改革的继续深化，否则其改革将缺乏法律的支撑。比较典型的实例即是，“北京金融局早在e租宝风险蔓延之前就发现其异常指数很高，但对如何有效监管力所不逮。‘当时北京金融局约谈了三家风险指数高的网贷机构，另两家都整改了，但e租宝不接受管理，认为没有上位法，认为北金局从法律上管不了它’”。是故，无论是地方促进经济金融发展的改革，还是加强地方经济金融管理的改革，地方的“先行先试”都必须纳入法治化的发展轨道。唯有如此，地方在经济金融等重大领域的改革才能够合法合理的继续向前推进，否则未来地方在经济金融等重大领域的“先行先试”改革，将缺乏合理有效的法律手段或者是全面系统的法律保障。

（图片源自百度）

非抵触性地方性法规的制定，一方面体现为对上位阶法律、行政法规的具体细化执行，另一方面是在法律、行政法规尚未作出规定的情形下进行漏洞的填补和制度的补白。就前者而言，地方性法规只能为执行法律、行政法规已作出规定的事项进行细化或者是依据特别授权对特定事项进行创新试验。事实上，非抵触地方性法规的制定并不能为地方的“先行先试”提供足够的自我发挥空间。退一步讲，即使存在空间也仅仅是其中的“依据特别授权对特定事项进行创新试验”这一事项，事实上这与中央权力机关“暂调（停）适用法律”的特别授权相衔接。值得深究的是，真正能为地方“先行先试”改革试验提供空间的是法律、行政法规尚未作出规定但又属于地方自我权限范围或者是说中央与地方权限划分尚不清晰的领域。改革初期地方之所以具有巨大的试验改革空间，核心就在于法律体系的非完整性，此情此景保证了改革不存在太多的违法可能。与改革初期不同的是，当下地方只能在不违反既有经济金融法律的空间范围内进行“先行先试”的改革创新试验，稍有不慎或偏离便有可能违背现行经济金融法律的规定，导致地方“先行先试”改革的形式违法和实质内容无效果的局面。

具体来讲，在经济金融等重大领域改革创新实践中，当下地方最有“先行先试”试验空间的领域即是新型的地方金融领域。之所以如此，原因在于随着金融领域改革的深化，传统正规金融领域在深化创新的同时，诸多新型的地方性金融组织或业态也在市场和地方政府的共同作用下得到了蓬勃发展。譬如，以地方金融办（局）为典型代表的地方金融工作部门的设置使得地方政府拥有了专门的机构或部门来负责地方金融的规划发展、推动地方政府融资方式和地方金融组织或业态的创新，并且随着国家金融改革和市场金融创新的深入发展，样式繁多、类型各异的地方性类金融或准金融组织或业态获得了快速发展空间，如小额贷款公司、融资担保公司、地方金融资产管理公司、地方金融资产交易所、区域股权交易中心等等，并且其数量庞大、从业人员众多、业务增或存量也非常大。譬如，截至2021年3月31日，全国共有小额贷款公司6841家，从业人员69039人，贷款余额8653.15亿元。

刘晓红、贺小勇主编：《中国（上海）自由贸易试验区法治建设蓝皮书》

北京大学出版社，2016年版
（图片源自豆瓣）

然而，值得注意的是，地方性金融组织或业态的蓬勃发展与既有的以“一行二会”为核心的中央垂直金融监管体制之间存在巨大的张力，“针对传统正规金融机构所建立的中央垄断性垂直金融监管体制已难以对地方金融的扩张性发展形成有效性监管”。对此，地方政府除了配合完成行政管理体制的改革，开始从地方金融工作办公室加挂金融监督管理局的牌子向地方金融监督管理局加挂金融工作办公室的牌子外，最重要的就是，诸多省级人民代表大会及其常务委员会开始制定与地方金融相关的地方性法规，如中国首部有关地方金融管理的地方性法规——《山东省地方金融条例》明确规定，“在本行政辖区内从事小额贷款、融资担保、权益交易、大宗商品非标准化衍生品交易、信用互助、民间融资、典当、融资租赁等金融组织或业态”由地方政府金融管理部门进行监管，并且明确规定法律、行政法规对地方金融活动和监管另有规定的，从其规定。除此之外，河北省人民代表大会常务委员会也制定了《地方金融监督管理条例》，并且浙江、四川、上海等地的地方性金融管理法规也已经陆续颁行，或者在征求意见、讨论之中。事实上，各省级人民代表大会及其常务委员会对地方性金融管理法规的制定，即表明地方在地方金融领域的改革已经从传统的仅仅依靠中央政策文件、机构的改革调整，开始向更加注重地方性法规的制定转变，并且是地方在经济金融等重大领域“先行先试”改革从“政策性”向“法治性”的转变的重要体现。当然，严格的讲，在经济金融等重要领域的“先行先试”改革中，地方依然存在依靠中央或者自己制定的政策进行改革的问题，譬如，“与地方金融监管权配置有关的金融制度属于‘基本制度’，并且在法律尚未对地方金融监管权配置事项进行规定的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会可授权国务院通过制定行政法规的方式对与地方金融监管相关的事项予以规定”，而不是XX省级人民代表大会及其常委会依据《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）和《中共中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》（中发〔2017〕23号）来制定《XX省地方金融（监督管理）条例》。因此，新时代中国经济金融等重大领域的“先行先试”改革亟需被纳入法治化的发展轨道，实现中央与地方互动性“试验”改革顺利从既往的政策性“试验”向法治性“试验”转变。

“ 往期推荐

排版：曲星烨

审核：宋维志

点击“阅读原文”

进入投稿系统